Por Colectivo Agrario Abya Yala - Serie Dialogos IPDRS
La propuesta de paz territorial que expone Sergio Jaramillo, el Alto Comisionado para la Paz en Colombia, parte de reconocer el fracaso del Estado en su papel de garante de la democracia y los derechos fundamentales de la población civil en las zonas más afectadas por el conflicto armado interno. En consecuencia, el gobierno propone construir una nueva institucionalidad en los territorios históricamente golpeados por la violencia, a partir de una nueva forma de relacionamiento con las comunidades rurales, donde la planeación se realice de forma participativa y las políticas públicas se construyan de “abajo hacia arriba”. (Jaramillo, Sergio. La paz territorial. Alto Comisionado para la Paz en Colombia, 2015).
La propuesta de paz territorial que expone Sergio Jaramillo, el Alto Comisionado para la Paz en Colombia, parte de reconocer el fracaso del Estado en su papel de garante de la democracia y los derechos fundamentales de la población civil en las zonas más afectadas por el conflicto armado interno. En consecuencia, el gobierno propone construir una nueva institucionalidad en los territorios históricamente golpeados por la violencia, a partir de una nueva forma de relacionamiento con las comunidades rurales, donde la planeación se realice de forma participativa y las políticas públicas se construyan de “abajo hacia arriba”. (Jaramillo, Sergio. La paz territorial. Alto Comisionado para la Paz en Colombia, 2015).
La discusión sobre el modelo de desarrollo rural que se dio en la mesa
de conversaciones de La Habana, llevó a resaltar la importancia del
carácter territorial de toda política dirigida a este sector. El
concepto central del acuerdo sobre este punto de la agenda es la reforma
rural integral. Bajo ese horizonte, las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia (FARC) han venido planteando la propuesta de los
“territorios de paz” en las áreas del país donde han tenido influencia y
cuentan con procesos de base social que les permitirían hacer política
sin armas.
Aunque parece haber un consenso en que lo territorial es fundamental
para la construcción de paz, sin duda, la implementación de los acuerdos
conlleva profundos retos que implican una voluntad política real para
transformar las condiciones de exclusión y pobreza en el sector rural.
Así, el más reciente informe sobre la situación de los derechos humanos
en Colombia de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos OACNUDH a la par que destaca un
replanteamiento estratégico de su agenda en actividades relacionadas con
el apoyo a víctimas, la restitución de tierras, las reparaciones, la
justicia de transición, el diálogo social y otros asuntos
“post-conflicto”, también reconoce el impacto diferencial del conflicto
en áreas de la “Colombia rural” y las grandes asimetrías allí presentes
en las condiciones de goce y acceso a derechos económicos, sociales,
culturales y ambientales. (Cfr. Informe anual del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos – ACNUDH Colombia sobre la
situación de los derechos humanos en Colombia. A/HRC/28/3/Add.3. 23 de
enero de 2015).
Así las cosas, si en verdad existe una voluntad del Gobierno y los
actores económicos para reconocer sus responsabilidades y asumir el
costo de construir una paz estable y duradera desde los territorios, se
requiere transformar la manera como se ha venido realizando la
planeación y formulación de políticas públicas en el sector rural.
Algunas reflexiones e interrogantes que sugerimos con el ánimo de
contribuir a este debate se exponen en los siguientes párrafos.
Preguntas que esperan respuestas
Si bien la construcción de política pública desde abajo ha sido –y
sigue siendo- un reclamo histórico del movimiento social campesino,
indígena y afrodescendiente, también históricamente, ha habido una
apuesta del establecimiento por negar la viabilidad de estas propuestas y
desconocer tales ejercicios de autogobierno y autonomía. Los primeros
han formulado multiplicidad de propuestas de ordenamiento territorial y
planes de desarrollo propios, que permitan el buen vivir en sus
territorios, la vida digna y el respeto por las culturas y el ambiente.
La política “de abajo hacia arriba” ha sido pues una exigencia obligada
del movimiento popular en Colombia. Superar este lastre debe llevar,
necesariamente, a escuchar propuestas de buen vivir como los planes de
vida indígena, los planes de desarrollo sostenible de las zonas de
reserva campesina y los territorios agroalimentarios, entre otros.
Pero esto no es suficiente. El reconocimiento de derechos diferenciados
de algunas poblaciones y la exclusión de otras (pescadores, campesinos,
etc.) ha derivado en confrontaciones fratricidas en departamentos como
el Cauca, Nariño y Santander. Se pregunta entonces: ¿Cuál es la
propuesta del Estado para articular las diferentes visiones de
ordenamiento territorial de tal manera que las tensiones generadas entre
los intereses de las mismas comunidades étnicas y campesinas puedan
solucionarse sin generar nuevos conflictos? ¿Qué mecanismos novedosos y
participativos permitirán hacer efectiva la construcción de una paz con
enfoques territoriales respetuosos de la autonomía e independencia de
las comunidades étnicas y campesinas?
Derivado de lo anterior, se hace necesario transformar la forma de
planeación y formulación de las políticas públicas que, hasta el
momento, ha carecido de instrumentos de carácter participativo y popular
para permitir el aporte colectivo de la sociedad civil en su diseño.
Entidades como el Departamento Nacional de Planeación se han distinguido
por su carácter tecnócrata y centralizado que responde de manera
privilegiada a los intereses del Gobierno, siendo de oídos sordos a los
llamados de las regiones.
Asimismo, los Concejos de Planeación Departamental y Municipal se han
caracterizado por el clientelismo político de las élites regionales que
desconocen la participación popular en sus decisiones. ¿Está dispuesto
el Gobierno nacional a transformar sus mecanismos institucionales de
construcción de política pública clientelista, centralista y tecnócrata?
La respuesta al anterior interrogante depende, en buena medida, de la
forma como termine la puesta en marcha del anunciado revolcón al sector
rural que comenzó a mediados del año pasado a través de varios decretos
presidenciales, por medio de los cuales se creó la institucionalidad del
posconflicto en el agro. Se trata de seis nuevas agencias autónomas
diseñadas con un alto perfil técnico que buscan contrarrestar el poder
burocrático, especialmente del partido conservador en el campo (Cfr.
Nota de prensa: “Santos decreta revolcón del agro sin políticos por lo
menos en el papel”. Portal web La Silla Vacía. 12 de julio de 2015.
Consulta online: http://lasillavacia.com/node/52560).
La intención de acabar con lo que caracterizó entidades como el INCODER
y permitió su manipulación por la maquinaria paramilitar en su objetivo
de legalizar el despojo de tierras de víctimas desplazadas forzadamente
pareciera positiva pero, en la práctica, un manejo eminentemente
especializado de las políticas agrarias no responde a las críticas de la
falta de participación ciudadana en su diseño e implementación. Todo lo
contrario, refuerza una idea de fragmentación entre el pueblo,
asimilado como ignorante, y la política, perteneciente a los técnicos
ilustrados.
Finalmente, la tensión Nación-Región está atravesada por el dilema de
cómo descentralizar el poder y las políticas de Estado sin otorgar más
poder a las castas regionales que, desde la época de la “Constelación
social” del Latifundio como la denominara Antonio García Nossa,
controlan regiones enteras y son los principales agenciadores de un
paramilitarismo que con ocasión de la víspera del pos-acuerdo pareciera
reorganizarse nuevamente en forma de ejércitos.
Un desafío que sigue pendiente
La construcción de paz territorial significa gestionar soluciones
definitivas a los problemas que han dado lugar al conflicto armado,
dentro de los cuales nos referiremos por lo menos a dos dada su
trascendencia e impacto en la prolongación y degradación del conflicto
armado internos: la concentración de la tierra y el narcotráfico.
El problema de la concentración de la tierra ha sido una causa
estructural del origen del conflicto armado colombiano y es un núcleo
duro de las negociaciones en La Habana, sobre el que por lo menos se
espera produzca un apoyo especial para la reactivación económica e
involucramiento en procesos productivos de aquellos territorios
particularmente afectados por el conflicto armado interno (justamente
esos donde los programas de consolidación funcionaron como plan de
choque contrainsurgente).
Si bien la concentración de la tierra ha sido una preocupación en el
país por parte de un amplio espectro político desde hace más medio siglo
y sobre esta materia se han promulgado varias leyes y políticas
públicas que han establecido mecanismos como la adjudicación de tierras
baldías para campesinos y los programas de acceso a las tierras del
fondo nacional agrario, dirigidos a dotar de tierras a campesinos de
bajos recursos y sin tierra, como la Ley 200 de 1936 sobre régimen de
tierras, la Ley 135 de 1961 o Ley de reforma social agraria y la Ley 160
de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se dictan otras disposiciones”, estas siguen siendo medidas insuficientes para brindar una solución integral.
Hoy en día, la concentración de la tierra en Colombia sigue siendo
vergonzosa. El Atlas de la propiedad calcula para el año 2009 un
coeficiente GINI para propietarios de 0,885 y uno de tierras de 0,854,
demostrando el fracaso rotundo de todas las políticas dirigidas a
superar la concentración de tierras. En ese sentido preguntamos: ¿Cuáles
herramientas garantizarán un acceso progresivo hacia una distribución
más equitativa de la propiedad rural? ¿Cómo se va a garantizar el debido
cumplimiento de los procedimientos establecidos en la ley 160 de 1994,
dirigidos a corregir la indebida acumulación de tierras baldías y el
incumplimiento de la función social de la propiedad? ¿Qué garantías
dentro de la nueva institucionalidad agraria se establecen para evitar
los fenómenos de corrupción que se presentaron en el INCODER y su
complicidad en la acumulación indebida de baldíos y en los procesos de
despojo de tierras?
Y además…
Otro de los factores fundamentales que han alimentado el conflicto
armado en Colombia ha sido el narcotráfico. Las regiones productoras de
coca, amapola y marihuana han coincidido con los focos del conflicto
armado, siendo los productores campesinos, indígenas y afros los más
afectados por la confrontación armada y las políticas fracasadas del
gobierno nacional de lucha contra el narcotráfico. Esto puede verse
quince años después de la implementación del Plan Colombia que -como
política antidroga- fue un rotundo fracaso. Así, el índice de consumo de
cocaína se duplicó en poco más de una década y para 2014 había 10 mil
hectáreas más de coca que en 2002, según lo concluyó la Oficina Nacional
para la Política de Control de Drogas de Estados Unidos (ONDCP) en su
reporte sobre cultivos de coca en Colombia para el año 2014. (Cfr. Nota
de prensa: “Aún con fumigación, se disparan los cultivos de coca”.
Portal web La Silla Vacía. 2 de marzo de 2015. Consulta online: http://lasillavacia.com/historia/aun-con-fumigacion-se-disparan-los-cultivos-de-coca-50175).
Luego de invertir lo equivalente al hueco fiscal de este año,
aproximadamente $30,5 billones (Cfr. Nota de prensa: “Hueco fiscal del
Gobierno es de $30,5 billones”. Diario El Espectador. 23 de febrero de
2016. Consulta online: http://www.elespectador.com/noticias/economia/hueco-fiscal-del-gobierno-de-305-billones-articulo-618222
); y llevar a cabo la fumigación de casi dos millones de hectáreas en
todo el territorio nacional (Nota de prensa: “Los sueños y miedos del
Plan Colombia, 15 años después”. Portal web La Silla Vacía. 2 de febrero
de 2016. Consulta online:http://lasillavacia.com/historia/los-suenos-y-miedos-del-plan-colombia-15-anos-despues-52941)
tanto el gobierno como las FARC reconocen que la solución a la
problemática de los cultivos de uso ilícito para el caso colombiano pasa
por desestructurar las redes mafiosas al interior de la fuerza pública y
por combatir la existencia de distintos actores armados relacionados
con el narcotráfico, como grupos paramilitares y delincuencia
organizada, que esperan ocupar los territorios donde se desmovilice la
subversión.
Frente a ello, preguntamos ¿Hasta qué punto serán suficientes los
programas de sustitución de cultivos y proyectos alternativos de
producción, si las mismas partes la asumen como una cuestión fuera de su
alcance? ¿Qué medidas se van a tomar para desestructurar la mafia
narcotraficante dentro de la fuerza pública?
Finalmente
Luego de un abandono estatal prolongado durante décadas del campo, nos
preguntamos por qué el Gobierno se propone impulsar figuras legales de
gestión del territorio como las Zonas de Interés de Desarrollo Rural,
Económico y Social (ZIDRES) que no responden a la desconcentración de la
propiedad rural y, por el contrario, tiende a agravarla, permitiendo la
titulación de bienes baldíos a favor de empresarios y su acumulación
más allá de los límites legales impuestos por las Unidades Agrícolas
Familiares (UAF). Desde 2010 el Ministerio de Agricultura viene planteando el concepto de
“nueva ruralidad” dentro de la estrategia de promoción de los
monocultivos de palma aceitera y demás agro combustibles como un modelo
que permite al campesinado el acceso a tecnología, créditos y les ofrece
asociaciones productivas con grandes inversionistas del agro.
Este último punto cuestiona el nivel de coherencia entre los acuerdos
que negocia el Gobierno en La Habana y las políticas dirigidas a
impulsar una nueva ruralidad pensada en términos de hacer productivas,
bajo la lógica de un modelo de desarrollo agrario homogéneo y
excluyente, específicamente aquellas zonas identificadas como “pobres”.
La denominación de “pobres” proviene del artículo 1 de la Ley 1776 de
2016, “por la cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social – ZIDRES”
que los caracteriza como aquellos que se encuentren aislados de los
centros urbanos más significativos, demanden elevados costos de
adaptación productiva por sus características agrológicas y climáticas,
tengan baja densidad poblacional, presenten altos índices de pobreza o
carezcan de infraestructura mínima para el transporte y comercialización
de los productos.
En suma, las zonas potenciales donde se constituirán ZIDRES resultan
estar sumidas en condiciones generales de pobreza. Ello desconoce que en
éstas existen (o pueden llegar a existir) otras formas de producción y
organización social del territorio, propias de pueblos étnicos y
economías campesinas. Asumirles como “trabajadores rurales” al servicio
del gran empresario, desconoce sus derechos reforzados en calidad de ser
sujetos de especial protección constitucional.
Por eso nos preguntamos ¿Cómo se piensa fortalecer la construcción de
paz territorial con herramientas que permitan distintos modelos de
producción agrícola y otras formas de organizar los territorios en el
tránsito hacia un nuevo modelo de desarrollo rural en Colombia?
Descarga en PDF http://www.sudamericarural.org/images/dialogos/archivos/Dialogos168_3.pdf
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